现代宪法诞生于这两种观念的共同作用之下，自然也蕴含着社会与个体的二元对立和内在紧张，这为日后宪法走上不同的发展路径埋下了伏笔。

1954年《宪法》第66条规定：地方各级人民委员会都对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。基于政区之间的管辖关系，地方有法律地位的高低之分。

在现代行政的科层制之下，官僚机构的僵化是一个客观现实和必然规律，甚至被评价为是智力上保守的机构，其中充斥着老前辈以及他们过时的传统观念[43]。地方政府对本级人大和上级政府负责并报告工作，是一种既重视地方也强调中央的混合权力关系，它强调在中央统一领导的前提下，充分容许地方自主。有学者反对责任一体，认为它难以就何谓行政机关适当的监督、行政机关发挥作用的限度等问题提供答案。第一，地方政府所涉事务是否具有超地方性。中央拥有最高权威，但无法自行落实，需要由地方以逐级代理的形式来实现，即执行分层。

另一方面，并非所有事务都要形成全国性意志。如果另外设立人民代表大会的常务机关，反而会使机构重叠，造成不便。人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。

中华人民共和国成立初期，在对央地关系形态的探索上，总的思路是既保证中央意志的权威和统一，又尊重地方自主处理地方事务的积极性。二是在无法明确单方负责的情形下，明确双重负责的主次顺序。在两种报告工作方面，应当区分报告的性质、内容和形式。纵向上，上下级的权力机关、行政机关分别建立起基于机关属性的对应关系，不同属性的国家机关不再由于层级的高低而产生直接的监督或领导关系。

垂直管理最为凸显的合法性问题体现在监督方面：一些重要的‘条管部门或垂直领导部门，并没有被纳入民意机关、甚至是一级政府的充分监督之下。首先，行政统一领导的程序化要求进一步完善行政工作的内外部规则。

但是，行政一体不必然等于组织一体或功能一体，后两者需要以各行政机关具有同一权力来源为前提。这些部门的出发点是维护‘条条的完整性，也是为了把本系统工作做好，但不能不顾工作全局、妨害地方积极性。事权分配的法定化是一个不断实现的理想状态。即执行委员会从属于本级苏维埃，并从属于上一级苏维埃的执行委员会。

财政纵向失衡不仅直接抑制了地方政府治理能力的提升，亦能够通过转移支付规模和结构间接阻滞地方政府治理能力的提升。1.地方决策的民主基础 人大是人民行使国家权力的机关。在组织人事方面，实践中，政府负责人的变动与地方人大的决定有时不相匹配。第一，在分工层面，上下级人大之间、上下级政府之间分别拥有不同的权力能力和职责范围，上级人大不直接介入下级政府的执行活动，上级政府也不直接介入下级人大的议决活动。

比如，上级政府要变动由地方人大产生的行政机关负责人，应当符合宪法和法律规定的事由和程序。1955年11月8日，全国人大常委会决定，将地方人大闭会期间省长、市长等政府负责人和法院院长缺额补充的权力，授予地方各级人民委员会。

尽管《共同纲领》要求人民政府委员会向人民代表大会负责并报告工作，但在1954年宪法之前，在规范上，地方人大与地方政府是合一的，这种负责不具有外部监督的意义。从思想渊源上说，1954年宪法参考了苏联1936年宪法。

[52]前注[13]，杨向东书，第143页。另一方面，基于《宪法》第3条第4款规定的中央和地方国家机构的职权划分原则，国务院统一领导不应对地方主动性积极性的充分发挥带来消极后果。[46]王建学：《论地方政府事权的法理基础与宪法结构》，载《中国法学》2017年第4期，第133页。中央可以改变地方的决定。[60]彭真：《开好人民代表会议，改善党对政权的领导》（1951年10月3日），载前注[32]，彭真书，第223页。（四）行政统一领导的程序化与外部化 为落实以责任一体为核心的行政一体原则，行政统一领导需要建构程序机制，同时应该适当的外部化。

那些与本地利益直接相关、属于执行地方人民意志的事项，应当通过可预期的公开讨论和投票表决的形式来实现民主监督，不能以行政命令替代。[20]前注[18]，刘少奇文，第229页。

在讨论1954年宪法草案初稿时，董必武表示，地方机关不采取中央机关的组织形式，越到下面就越是这样[19]。当前，地方财源包括税收返还、转移支付以及行政收费等。

全国人大代表全体人民的共同意志，拥有最高权威，中央政府和地方各级人大负责使共同意志在各领域、各地方得到实现。地方各级人民委员会作为地方政府，既要对本级人大负责并报告工作，又要对上一级行政机关负责并报告工作，并都服从国务院。

如果所涉事务属于地方民主的范畴，则地方政府应当主要服从地方人大的意志。1954年宪法作出类似规定时便有疑问：第55条地方人民代表大会如果和上级人民政府的意见不一致，怎么办？地方人民代表大会是否还应服从上级人民政府？[4]但直至1982年宪法颁行，问题仍未很好解决。因此，上级代议机关不能取消下级代议机关而自我授权，上级行政机关对下级行政机关的领导不能越过下级代议机关的职权。在适用滑动的民主正当性标准时，有两种方式可以实现自上而下的行政意志与自下而上的民主意志之间的相对平衡。

实践中，不乏存在上级政府工作部门对下级政府通过各种方式形成实质领导的现象。国务院与地方人大的宪法地位总体上是平等的，在具体行为上通常平行。

如，在行政诉讼中，基于职权法定原则，工作部门作为被告时，同级政府并非适格被告。在此意义上可以说，地方政府在职能上具有双重性，兼具地方自主机关和中央派驻机关的身份[46]。

国务院虽然承袭了《共同纲领》时期中央人民政府的名义，但词同意异，真正具备了最高国家行政机关的地位。在议行分离后，政府不再是政权机关，而是成为人大的执行机关和国家行政机关。

三、地方政府双重负责的宪法功能 《宪法》为什么要规定双重负责条款？这需要探寻该条款成立的价值基础，从地方政府双重负责的功能着手。地方行政机关的人事与组织合法性来源于本级的人大，但事务与内容合法化链除了可以追溯至本级人大，还同时可以在很大程度上追溯至上级人大。有学者将政务院与中央人民政府委员会视作行政权的委托与控制关系：中央人民政府委员会拥有行政权的所有权，政务院只拥有行政权的直接使用权，中央人民政府委员会将本身具有的行政权的使用权委托给政务院，自身则保留了对行政权的控制权和监管权。作者简介：于文豪，法学博士，中央财经大学法学院教授。

在地方政府的职权方面，地方人大与地方政府的紧密结合也有明确体现。在行政法上，行政机关既包含一级政府，也包含政府工作部门。

基于权力机关与行政机关的性质差异，上下级人大形成监督关系，上下级政府形成领导关系。[57]据财政部网站2021年3月23日公布的数据，2021年中央对地方转移支付预算数为83370亿元。

该决议将1978年《宪法》第37条第4款修改为：地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作，县和县以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作，都受国务院统一领导。[26] 1982年宪法定型化了的双重负责条款是这种央地关系的产物，也是维护这种关系的保障。